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我國糧食安全戰略深度觀察

放大字體  縮小字體 發布日期:2017-11-16  來源:中國大豆網  瀏覽次數:1498

  我國之所以出現糧食產需缺口不斷擴大,從根本上來說是由我國糧食生產的自然資源稟賦先天不足引起的。目李國祥博士,中國社會科學院農村發展研究所研究員、宏觀室副主任、中國社會科學院研究生院教授、農產品市場與貿易方向的博士生導師。主持和參與的課題包括自然科學基金和社會科學基金重大課題、院重大課題;長期從事糧食安全和中國農業農村經濟跟蹤研究,為年度中國農村經濟分析預測(農村綠皮書)撰寫主報告10多年,發表論文和研究報告多篇,有多篇對策建議得到國家領導人批示。

  前,我國人均耕地面積僅為1.38畝,約為世界平均水平的40%;人均淡水資源占有量約2100立方米,僅為世界平均水平的28°%.隨著經濟的發展,居民對糧油和動物源性消費需求的增長,使得我國的糧油爭地矛盾日益突出,滿足國內糧食及其他農產品需求的增長,最終必然依賴進口。2008年,我國進口大豆和油菜籽等油料3873萬噸,直接進口豆油、棕櫚油和菜籽油等食用植物油853萬噸,如果按國內單產和出油率計算,約相當于6億畝的播種面積。而到了2010年,我國進口的稻米、小麥和玉米分別為39萬噸、123萬噸和157萬噸;進口的大豆增加到5480萬噸,食用植物油約660萬噸;如果按國內單產和出油率計算,約相當于近7億畝的播種面積。

  立足國內生產保障國家糧食安全是我國的一項基本國策。但是,進口不斷增加是否一定會威脅國家糧食安全這個問題已經引起了國內一些戰略家的思考。從國內資源對糧食增產約束和糧食生產資源可持續利用來看,需要具備國內國外兩種資源和統籌國內國際兩個市場的大視野。實際上,實施農業走出去戰略,將國外糧食生產和進口有機地結合起來,對不同糧食品種在國內國外進行有效布局,可能對國內糧食安全保障更加有利。口糧等核心糧食品種布局在國內生產,雜糧和大豆等敏感性小的糧食品種通過在海外租地或者買地布局在國外生產,這可能有助于趨利避害。

  二、糧食主產區發展是工業化還是區域一體化糧食主產區由于受到比較效益偏低制約,地方財政一般都不會寬裕,農民收入一般都不高。我國為了調動農民種糧積極性,自2004年以來,逐步取消了農業稅,同時建立起農業補貼制度,糧食主產區地方政府的傳統“財源”基本上“枯竭”了。為了緩解糧食主產區地方政府的財政困難,糧食新政中不斷加大中央對糧食主產區的一般轉移支付力度,同時通過實施糧食大縣獎勵政策等措施,基層政府從上級得到的預算收入是不斷增加的。但是,筆者在農村調查中深深地體會到糧食主產區基層政府財政運轉困難的問題仍然比較突出,基層干部仍然比較艱辛,不安心的干部仍然普遍存在。實事求是地說,上級政府對糧食主產區的財政支持雖然明顯加大,但這并沒能帶來多數糧食主產區與經濟發達地區財力上差距的明顯縮小。

  經驗表明,一個地方經濟越發展,糧食生產越萎縮。區域性經濟發展水平與糧食區域化布局高度對稱。這種現象所引發的深層次問題是:糧食生產區域化格局形成后,如何協調我國不同經濟功能區利益和實現國家整體利益最大化如何對糧食主產區的功能進行定位糧食主產區應如何選擇發展道路一些糧食主產區為了改變現有處境,建設富民強縣,當地的部分決策者們從局部利益考慮提出應發展地方經濟,追趕長三角和珠三角,這本應無可非議。然而,從全國來看,糧食主產區也像經濟已經相對比較發達的地區一樣,普遍地追求高度工業化和城鎮化的目標及其發展模式,以改變糧食大縣經濟弱縣的尷尬境況,這可能會給國家帶來災難性的后果。

  對于中國這樣的大國,必須基本立足國內生產保障國家糧食安全。如果越來越多的地方都追求高度工業化的話,特別是國家級糧食主產區也大量圈占耕地,迫使農民上樓,少生產或者不生產糧食的話,國內生產的糧食來源必然就會減少,這勢必造成糧價的不斷上漲和國家糧食不安全風險的升級,于國于民都不利。

  從國家整體利益和全民利益要求出發,我國的糧食主產區的首要功能應是把糧食生產好,即糧食主產區應盡可能生產數量更多和質量更高以及品種更豐富的糧食來滿足城鄉居民生活水平日益提高的需要。當然,要求糧食主產區把糧食生產好,必須尋求解決糧食主產區農民增收困境和地方財政困難問題的途徑。歸根到底,這需要在盡快形成城鄉一體化新格局的同時,也應建立起全國區域一體化新格局,實現全國區域統籌,通過國民收入再分配讓糧食主產區安心生產,用心搞好生產;通過跨區域城鎮化促進糧食規模化經營,提高糧食比較效益。一句話,糧食主產區的發展不應追求現有的高度工業化道路。

  多年來的實踐表明,扶持糧食主產區,除了要從財政稅收、科技等方面加強糧食綜合生產能力建設外,還需要切實解決好鼓勵糧食主產區,尤其是國家商品糧基地的農民種糧與反復出現的賣糧難的矛盾,以及擴大糧食生產規模與糧農收入下降的矛盾,提高農民種糧的效益,使得農民種糧的收益大體相當于從事其他農牧業生產和非農產業的收益,在此基礎上,不斷緩解糧食主產區地方政府的財政困難。同時,還應在糧食主產區探索建立糧食產業發展長效機制的有效辦法,大力發展糧食訂單生產,提高糧食產業化水平。

  三、糧食生產者支持是補貼還是托市收購當今世界,除了極少數農業資源極其豐富的發達國家和絕大多數極其貧困的國家外,多數國家一般都對農業生產者進行支持。從歷史趨勢來看,盡管在世界農業趨于國際化大背景下,農業生產者支持相對水平可能下降,但是,隨著一個國家的經濟實力不斷增強,這個國家對農業生產者支持數量在不斷擴大。

  我國也沒有例外。自從我國提出總體上已經進入到以工補農的發展階段以來,主要是從2004年開始我國實施對農業生產者,特別是糧農支持的糧食新政。一方面,全面取消農民的農業稅費等經濟負擔,另一方面,不斷增加糧農補貼,對主要糧油品種執行托市收購政策以保持糧油價格合理水平。幾年來,我國的農業補貼規模不斷擴大和少數重點農產品價格支持水平逐步提高,農民得到了實實在在的實惠,贏得了農業生產者的擁護。毫無疑問,這對于緩解在我國經濟發展中不斷凸現的農業弱勢性具有相當大的作用,必將成為基本立足國內生產保障糧食安全必可少的政策工具。

  從各國農業生產者支持的來源途徑看,要么來源于財政預算通過發放現金補貼來實現,這個途徑的農業生產者支持實際上來源于納稅人;要么通過提高國內價格直接增加消費者食品支出來實現,這個途徑的農業生產者支持實際上來源于消費者。未來我國糧食生產者支持還需要加強。我國應由納稅人,還是由消費者最終承擔糧食生產者支持或者說,我國的糧食生產者支持,是通過發放農業補貼,還是通過提高農產品價格實施從最近幾年我國實施的農業補貼和糧食托市收購政策所產生的影響來看,未來我國比較合理的選擇可能是以發放農業補貼為主,輔助托市收購政策。

  同樣的農業生產者支持量,如果主要是通過農業補貼發放的,則比較符合社會公平原則,更有助于社會穩定。從稅收征收及其累進稅制來看,富人因為其收入相對較高因而納稅相對較多,因而在給予糧食生產者發放的補貼中總體上負擔相對較多,而低收入者因為納稅相對較少,因而所承擔的糧食生產者補貼總體上負擔相對較少。低收入者對糧食及其他食物消費支出的比重相對較大。保持相對較低的糧食及其他食物價格,對保障低收入者的生活質量更加可靠。

  農業補貼政策不但對于低收入消費者有利,而且能夠緩解糧農比較效益差的難題。更為重要的,如果農業補貼能使國內農產品價格長期處于和國際市場價格基本一致的水平,這必將促進我國農業國際競爭力的提高,讓國內更多的百姓衣食無憂,即更有助于實現讓經濟發展成果惠及百姓的目標實現。

  同樣的農業生產者支持量,如果主要是通過托市收購提高價格實施的,則因為低收入者的食品消費支出比重大而需要支付更大比重的家庭預算,這會增加低收入者食品不安全的風險。即使政府增加低收入者食物補貼,也可能因為糧食托市收購引起的農產品價格輪番上漲而抵消。我國糧食托市收購政策實施以來所產生的一些不利影響還表明,只在國內生產的糧食收購環節執行的托市價格給國內中小民營糧食加工企業的發展帶來困境。進口糧食到岸價格明顯低于國內托市價格時,中西部糧食主產區的加工企業可能就只能選擇停產。通過糧食托市政策實施農業生產者支持,可能是愿望良好,后果糟糕。

  在國內糧食生產的資源要素價格和農業生產資料價格不斷上漲的壓力下,如果明顯地提高糧食最低收購價格,還可能帶來農產品價格輪番上漲,惡化通貨膨脹。糧食最低收購價格,是一項公認的扭曲市場的黃箱政策,而糧食補貼可以在WTO農業規則框架下通過選擇與糧食生產掛鉤不緊密的綠箱政策實施。□

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